论失信被执行人名单制度和“点对点”查控机制的作用及完善
论文提要：
随着法治建设的推进，法院受理的案件年年递增，而在司法实践中民事执行实现效率低，案结事不了，“执行难’已严重影响法院的整体形象和司法审判的权威性。本文以2013年以来最高人民法院发布、推行的一系列关于强化执行措施的规定为视角，具体分析当前国情社情下人民法院强制执行所面临的实际困境，并以此探索新形势下如何适用及完善失信被执行人名单制度、执行信息化等执行措施。司法救济作为保障公民合法权益的最后一道屏障，应当采取更多合理、强硬的制度设计，重拳打击司法“老赖”，让诚信回归社会。
全文共计6258字。
以下正文
一、研究背景
2013年7月最高人民法院发布《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，同年11月最高人民法院执行局与中国人民银行征信中心签署合作备忘录，共同明确失信被执行人名单信息纳入征信系统相关工作操作规程。2014年，最高人民法院着力推进执行公开、执行信息化建设，深化执行体制机制变革，建设执行指挥系统，形成覆盖全国的执行查控体系，着力解决“执行难”问题。
近年来，我们看到许多案例，公众付出巨大的诉讼成本，走完各种法律程序，甚至即使胜诉，权利仍可能得不到救济。执行难所带来损害是灾难性的，尤其针对涉民生的案件，判决执行的不确定，使得弱势群体本身追求的实体救济无法得以进行，无法执行的救济就等于没有救济。
二、常规的执行流程
依照《中华人民共和国民事诉讼法》、最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》等法律法规，现目前针对履行金钱的执行案件，人民法院普遍采取的执行流程为依法查询被执行人财产，找到可供执行的财产，查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等执行措施才能相继跟上，从而实现债权的清偿，执行结案也就水到渠成。如果经查被执行人无可供执行财产，而申请执行人亦无法提供有效的财产线索，执行法官则通知双方到场试图进行调解，看能否制定履行计划。但是当下人口流动性极大，部分申请执行人无法提供被执行人的联系方式或者具体住所，这样的执行风险也是当事人不得不面对的。当事人花了大量精力赢了官司反而赔了钱，为此怨声载道，而这种怨的承受方即为法院、执行法官。
实践中仅就执行工作的第一道程序查找被执行人财产而言，根据房管局、车管所以及各银行所反馈的回执来看，绝大部分被执行人是无银行存款、无房产、无车辆。现实中，被执行人恶意转移财产、规避逃避执行的情况普遍。甚至在个案中，执行法官在执行过程中调查发现被执行人作为交通事故肇事方在事故发生后第二天将房产、车辆全部转移，而此时的受害方还沉浸在悲伤哀痛之中，待受害人诉诸法律维权时，人身损害官司胜诉了接着打房产撤销权官司，法官在此过程中一次次做调解工作，收效甚微。
三、传统工作模式下衍生的执行困境
早在1999年《中共中央关于转发＜最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告>的通知》中，决策者将“执行难”归结为“四难”：被执行人难找，执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动。实践中，执行工作难以执行到位的核心难题也就是这“四难”，人民法院在执行工作上单打独斗数年早已见疲态。
（一）执行案件年年递增，基层法院不堪重压
近几年，基层法院申请强制执行案件年年递增，一方面是司法理念的推广，公众开始逐渐习惯依靠法律手段维护自身的合法权益；但另一方面大量的民间借贷、金融借贷案件进入强制执行，反映出遵循自愿互助、诚实信用原则的借贷正接受严酷考验，诚信在市场经济、利益驱动下逐渐丧失。
现阶段普遍基层法院存在案多人少的困境，个别承办法官年办案量在近两年高达200-300件，这样的数量是很惊人的，因为在经济较为落后的地区，给一线执行法官配置法官助理、书记员基本无法实现。根据目前执行模式，一线执行法官基本要在规定的执行期限内独立完成所承办案件的一整套执行流程以卷宗的扫描、归档及各执行系统信息的录入，工作量之大难以想象。此外在执行局工作越久的法官办案压力越大，先期因为查找不到被执行人可供执行的财产，无执行条件而终结案件本次执行程序的案件，个别案件一次次恢复执行而无法实现案件最终的执行完毕，一次次的重复作业却无法达到预期效果，司法资源一再浪费不说，当事人怨气反而渐长，对法院乃至承办法官不作为的偏见更加根深蒂固。案件申请执行人无视执行风险，一旦债权实现受阻，即将责任甚至怨气转嫁给执行法官。
（二）传统执行手段成效不彰
前段所述传统执行模式存在“四难”，“被执行人难找”、“执行财产难寻”直接导致案件难以推进，执行法官“巧妇难为无米之炊”，执行工作极为被动。个别案件查找到被执行人有房产，但是只有一套，根据“应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品”这一条但书，实践中基于“人性化”考虑多数情况下仅采取控制措施，不做变现处理意味着债权人一方的债权无法得到根本实现。另外，对动产如车辆的查封实际效果就更不尽人意，实践中只有极少数车辆管理机关会在年检时协助扣押被司法查封的车辆，无法实际扣押到车辆就无法进入评估、拍卖变现程序，被执行人对车辆的正常使用与损耗直接影响车辆的价值。
谈到“协助执行人难求”，其实也是存在实际原因的。个案中有执行法官向政府财政所送达协助执行通知书请求协助扣划被执行人征地补偿款履行债务，政府在配合法院工作协助扣划后，被执行人找到政府相关负责人进行人身攻击，甚至爬窗户跳楼以死相逼。因此在之后类似的协助执行，相关协助机关会婉言谢绝直接协助，寻求更费时、力的变通方式配合，如请法院去银行完成扣划。当然也有真正“难求”的协助单位，执行法官向某国企送达协助调查函，调查该企业某职工的工资情况，去函中明确要求五日内复函，时隔一个多月后答复道复函仍在部门领导处进行审核。国家法律赋予人民法院对不予配合的协助单位以惩戒措施，而这样的措施在实践中运用极为谨慎，笔者认为法院在自我定位上矮化和无限度包容将执行工作置于更加被动的处境。
（三）恶意规避违法成本低，“老赖”横行
根据我国民诉法规定，查找被执行人财产主要有申请执行人提供财产线索、被执行人主动申报财产以及人民法院依职权查询。在司法实践中前两种查明方式基本无实际作用，法院基本依靠司法查询了解被执行人财产状况。但现实情况是诉讼败诉方不履行判决书确定的义务已是常态，债务人在诉讼中甚至诉讼前就有意识的对财产进行转移，如转移给配偶、子女等近亲属。通常案件进入执行阶段，自各银行反馈回来的数据显示绝大多数被执行人是没有可供执行财产的，而对被执行人转移财产行为证据的取得极为困难，同时判决书对履行债务的责任人严格明确化，在无严密证据的佐证下追加被执行人基本不可能。加之当下交通便利，人口流动频繁，被执行人联系方式一换逃之夭夭，对于没有固定工作单位的被执行人此种躲避法院执行的行为极为普遍。根本原因在于法律法规所规定的惩戒措施类似搜查、拘传等，在无法找到被执行人的前提下就等于零，根本没有实际作用，对被执行人无任何威慑性，自然造就“老赖”猖獗。在和谐社会的前提下，司法机关丧失自身本该具有的权威性、强制性、威慑性，造成胜诉方付出巨大的诉讼成本，走完各种法律程序，权利仍得不到救济，而败诉方却任逍遥法外，甚至极为嚣张。申请执行人一方不断上访、信访质疑执行不作为，被执行人一方则暗讽强制执行又奈我何？困局何解？
四、新形势下的执行措施
2012年公布的民诉法修正案，其实就传递着这样的讯息：将信用机制建设内化为民事执行制度和程序，把间接和辅助执行措施延伸到执行程序之外，全面确立执行威慑机制，强化对逃债赖债行为的制裁力度。（1）法院执行工作涉及工商、金融、电信、公安、海关、税务、国土等机构部门的协助配合，建立多机构合作的“大执行”格局已迫在眉睫，而绝不能仅依赖法院单打独斗。最高人民法院近期推进的一系列执行措施对于破解当下执行工作困局具有划时代的意义。
（一）信用惩戒
2013年7月19日最高人民法院发布了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，解读规定，第一条指明了失信被执行人名单制度的内容及适用对象，规定要求必须是有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的被执行人并且必须具有该条所列的失信情形之一，同时指明人民法院通过信用惩戒的方式来实现制度目的。第六条明确法院应当将失信被执行人名单信息，向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等通报，供相关单位依照法律、法规和有关规定，在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面，对失信被执行人予以信用惩戒。根本目的就是要发挥制约惩戒功能，压缩失信被执行人的生存空间，不断提高被执行人的失信成本，让不履行义务的被执行人一旦失信，寸步难行，从而督促其主动履行生效法律文书，并逐步建立起“守约易，失信难”的社会价值观，从根本上破解“执行难”顽疾。（2）
（二）“点对点”网络执行查控机制和执行指挥中心建设
最高人民法院目前正在着力推进的“点对点”网络执行查控机制和执行指挥中心建设，就是为实现信息的准确性、便捷对接，通过网络就可以查控被执行人财产，快速做出反应，实施强制执行措施。（3）
法院与各相关协助部门，如商业银行、房管、车管、国土等进行“点对点”网络链接，信息共享，集约查控，缩短查控时间差，遏制被执行人借助网上银行、手机银行等极为便利的方式实现财产转移，恶意逃避执行。司法实践中，东部部分发达省份法院已先行进行试点建设与探索，“点对点”网络执行查控系统投入使用后，查控成本明显下降，大幅度节省了人力、物力，同时缩短了案件的执行时间，且执行标的到位率及实际执结率均有提升，可见系统运行效果显著。通过最高人民法院的推广和借鉴先行者的良好经验，目前中西部地方法院也在有条不紊的对查控平台进行建设，逐步形成制度化。“点对点”查控机制的实现，将终结法院单打独斗的执行模式，转变为以法院为主、各部门协助联动的执行模式；将单纯依靠强制执行的工作模式，转变为强制执行与联动威慑并举的工作模式。（4）
传统执行模式的缺点在于耗时、低效，一般情况下被执行人不会主动向法院申报个人信息，执行法官需要大量的精力、时间去获取、核实被执行人的财产信息。而当下，我国已进入“大数据”“信息化”时代，网络办公已全面覆盖，公民信息不止存有纸质档案还有电子档案。在信息化技术已趋于成熟的大环境下，执行工作借此契机实现转型尤为必要。执行指挥中心的特点在于快速反应和执行联动，通过远程指挥和借助网络实现内外联动而发挥作用。全社会都应支持人民法院的执行信息化建设，尤其是协助执行单位和征信管理部门加快建立自身完备的管理信息系统，消除信息盲点，实现与人民法院执行信息的全面整合和互联共享。（5）
五、亟待完善的地方
（一）关于失信被执行人名单的适用
自去年《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》出台以来，从系统内部到社会对规定出台后执行工作困境的破解充满期待。各省高院也不断出台文件要求各级法院上报失信被执行人信息，积极尝试。但是承办法官却存在这样的困扰：如何界定被执行人的失信程度，哪种程度的失信行为应该上黑名单，是否需要必要的证据进行佐证，证据由申请执行人提供还是法院依法依职权搜集。实践中对证据的明确极为必要，因为执行法官在面对被执行人异议时必须底气十足，而这样的底气并非来自国家强权，而是严密的证据链。此外，失信被执行人名单的错报，存在给被执行人造成实际损失的可能，法院责任不仅仅是及时予以纠正。
因此及时针对失信被执行人名单制度的适用出台官方司法解释，明确标准、细化程序显得尤为必要。原则上，失信被执行人名单制度是新兴事物，在实施之初应当从利于下级法院适用、便于下级法院操作的角度出发，制度设计应当尽量简便，避免过于背离实践的程序设计给执行工作人为设置障碍。（6）
（二）强化监管，保障当事人的合法权益
“点对点”网络执行查控机制的推行，一方面是破解“执行难”的利剑，能提高执行效率，使赢了官司的权利人的合法权益真正得到救济，强化法院公信力。另一方面，我们必须意识到查控系统功能的强大性，涵盖信息的广泛性可能引发司法腐败，制度的设计者必须预见到制度甚至系统可能存在的漏洞。根本原则在于该机制只是执行手段，而不能用作他途。
（三）从系统到责任人的信息保密措施
不管是“点对点”网络执行查控机制还是执行指挥中心，都是依赖“信息化”科技而存在的。这个庞大的信息网络的形成，涵盖法院、银行、国土等所有社会核心机构，基本覆盖了我国所有公民的个人信息，一旦因为系统或者人为造成公民信息泄露，后果不堪设想，将成为影响社会稳定的潜在危险。因此从系统本身到责任人的信息保密措施，从制度设计之初，到现阶段的推广实践，以及之后的系统维护和制度完善都应是顶层设计者所必须重点监控的一点。
六、建议
第一，近期最高人民法院下文要求各级法院全面清理全国法院执行案件信息管理系统的信息录入工作，认真严谨核实已录入数据，同时全面启动清理积案工作，确保系统数据真实准确。只要进入强制执行程序的案件没有彻底了结，被执行人的信息及未履行的债务数据将一直保存在全国法院执行案件信息管理系统内。司法记录应作为全国公民个人诚信记录的重要构成部分，数据可以全面向银行、征信机构、税务机构公开，作为银行放贷、征信机构评定信用等级、税务机构减免税优惠政策核定的自主参考数据。在此，法院仅作为数据分享者，而且全面共享数据机构有限，相关机构在工作中对信息采纳和判定的有完全的自主裁量权，司法机关不做强制性要求。
而失信被执行人名单制度可以定位为补充制度，当被执行人出现规定所列的情形，一旦被法院认定为失信被执行人进行通报，那么所有的联动机关就必须对其依法采取联合信用制裁，失信被执行人在生产生活的方方面面都会受到限制。区别于上文所提的措施，失信被执行人名单制度参与制裁的机构、涉及的领域更为广泛，而且具有强制性，联动机关必须予以配合。
由此进行区分，制度上更有层次性，覆盖被执行人更全面，更具威慑力。但是结合我国实际国情社情，为避免引发经济动荡，制度的推进不可操之过急，需循序渐进。
第二，目前各地各级法院都在积极筹建执行指挥中心，就远期规划来看，未来应该会实现全国四级法院的网络对接，形成覆盖全国的执行网络和“大执行”格局。可否借此平台探索解决基于人口流动性大出现的被执行人财产异地查控难题。例如司法实践中机动车道路交通事故责任纠纷，当事人在事故发生地法院起诉及申请强制执行，事故发生地法院在执行中发现被执行人户籍地并不在其管辖区域，直接将案件邮寄委托被执行人户籍所在地法院办理，而当地法院查询后却发现被执行人在当地并没有可供执行财产，但是在几千公里外的第三地如务工地有存款。又或者民间借贷纠纷案件中，被执行人外出避债，在外地银行有存款的情形。实际操作中银行要求司法冻结、扣划必须两位法官持双证到开户行办理，基于路途遥远而产生的时间差极大地影响着财产控制的效果。
执行指挥中心网络构建成功后，针对上述情形，可否尝试探索执行法院通过中心网络传输文书，委托财产所在地法院代为扣划，标的款直接打入执行法院账户，便于申请执行人领取。借助信息传输的快速、便捷，淡化异地执行强烈的距离感和基于时间差产生的挫败感。对于被执行人在异地有房产的情形，则按照常规的委托执行流程办理。此举一方面利于各法院间相互协助，缩短法院间的物理距离；另一方面有利于缓减法院间借助委托执行来互相踢皮球的现象，侵害当事人权益。
（1） 肖建国：《执行程序修订的价值共识和与展望——兼评<民事诉讼法修正案>的相关条款》，载《法律科学》2012年第6期，第187页
（2）刘涛、朱燕：《<关于公布失信被执行人名单信息的若干规定>的理解与适用》，载《人民司法》2013年第19期，第29-30页。
（3）肖建国：《“大执行”格局下执行财产查控机制的新进展》，载《人民法院报》2013年9月12日第005版
（4）肖建国：《“大执行”格局下执行财产查控机制的新进展》，载《人民法院报》2013年9月12日第005版
（5）宋朝武：《信息化，执行难的“克星”》，载《人民日报》2013年8月14日第019版
（6）刘涛、朱燕：《<关于公布失信被执行人名单信息的若干规定>的理解与适用》，载《人民司法》2013年第19期，第27页