我国环境保护地役权制度研究
论文提要：
地役权制度随着古罗马原始公社的解体，在土地私有的同时，为耕作和放牧的便利而沿袭土地公有时的土地使用习惯演化而成。地役权制度在促使资源的合理使用以及协调不动产权利人之间的利益冲突，弥补相邻关系的不足等方面发挥了重要的作用。现代社会中，我国环境问题受到越来越多的关注，同时越来越多的认为可以将地役权制度引入到生态领域。本文拟在对学者前述研究总结的基础上，分析环境保护地役权制度的建立可行性，并提出制度构建的思路。
全文共8043字
以下正文：
一、环境保护地役权理论概述
（一）环境保护地役权概念
我国2007年制定的《物权法》首次明确规定了地役权制度。《物权法》第156条规定：“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益前款所称他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地。”作为地役权在环境生态领域的延伸，关于环境保护地役权的概念，国内目前的一些观点主要如下：崔姗姗和期海明认为，所谓环境保护地役权是指为了某种环境利益而利用他人土地的权利。在该项地役权关系中，供役地为某人（单位、集体或国家）所有的土地或其使用的农地或基地。吴一博则从价值论的角度认为，环境保护地役权是指处于供役地周围特定的或者不特定的人群乃至全人类或者作为其受托人的政府或者公益性社会团体, 为了环境资源保护之目的，经和土地权利人约定利用该供役地，最终实现环境资源的经济价值和生态价值之平衡的一种用益物权。(1)诸江和蒋兰香借鉴了美国保护地役权制度，他们认为环境保护地役权是指作为人类受托人的政府或环保组织，为了生态公益和环境资源保护之目的，经和土地权利人约定利用某人土地的一种用益物权。(2)曹树青从利益的角度来定义环境保护地役权，他认为环境地役权是为特定环境利益而利用他人土地的权利，环境利益是环境权的灵魂并通过环境权表现出来，即环境资源开发利用权、环境享用权和环境保护权利分别代表了环境资源开发利用利益、环境享用利益以及生态环境保护的利益，”，环境地役权是针对上述的某种环境利益而设定的。(3)石佳友认为,为了保护环境,可以对他人所有之土地的用途设定某些限制,尤其是基于保护区域内生态、景观或者历史人文环境的考虑，要求他人在其土地上放弃从事任何建设行为，由此设定的役权被称为保护性役权或者环境役权。(4)可以看出，目前我国学者对于环境保护地役权的定义虽然在表述方式上存在一定的差异，但是在一下几个方面也存在共识：首先是这一制度主要目的并非基于私人利益的角度出发，而是在于保护公共利益或者环境资源。其次在于环境保护地役权的行使与传统地役权的行使具有一些共同之处，比如都是对他人的土地加以利用或者土地上的权利加以限制。
因此笔者可以认为这样来定义环境保护地役权，它是指政府和相关环保公益组织基于公共利益或者环境生态保护的需要，给予权利人一定经济补偿，从而对权利人的土地及附着之权利加以限制和利用，以达到保护生态环境目的的特殊地役权制度。环境保护地役权不等同于传统的地役权制度，传统的地役权制度可以基于私人的经济利益而设置，环境保护地役权的合理性合法性基础在于维护公共环境利益。它是以一种独特的方式去保护覆盖在私人土地上的公共利益。土地所有者向政府让渡某些权利的同时保留了持续以不违反任何出让协议的方式使用土地的权利。政府或者相关组织在获得地役权之后有义务为土地所有者谋取利益，同时也有权对该土地的开发情况进行监督。因此就在土地所有权人和地役权人之间形成了一种法律约束力。从定义中可以看出环境保护地役权的需役地的主体是公共利益的代言人的政府或非盈利性的组织，单位和个人也可以成为需役地的主体。供役地的主体是森林、林木、林地等环境资源的所有者、使用者、承包经营者。他们主要是通过让渡发展权获得一定的经济性利益，但供役地的主体被认为更多的是承担责任和义务。
（二）特征
环境保护地役权作为一种新型的地役权制度，它是传统地役权进行变通后用以保护环境资源的手段和工具。它具有不同于传统地役权的独特特点。
1.权利取得和移转方式特殊。与民法上的地役权不同的是，民法上的地役权原始取得主要是基于平等的主体之间的合意，这是一种私法意义上的行为，包括依法律规定、依合同、依据长期持续利用的事实以及习惯，且可以发生转让或者放弃；环境保护地役权的取得一般来说是通过捐赠或者依据有偿的合同，但是特殊情况下，国家或者政府基于公共环境保护的考虑也加入到这一法律关系中，同时一旦设置了环境保护地役权，大多数情况下，权利人不得随意放弃或者转让。
2.体现了物权与环境权结合。环境保护地役权在本质上属于物权, 是一种他物权，其产生源于物权的排他性和土地及相关资源的整体性和系统性和环境问题影响的广泛性的冲突和调和，是用物权的方法解决环境问题的一种方式和途径，同时也体现了物权的生态化。因此，我们设立环境保护地役权既要符合《物权法》关于地役权的规定，又要符合环境资源的生态需要，遵循环境资源保护各单行法律法规的相关规定。
3.供役地具有不特定性。传统民法上的地役权中，供役地和需役地市非常明确的，为了提高某一块土地的利益而对另外一块特定土地的权利进行限制（比如排水、采光、眺望等）。但是在环境保护地役权中，需役地可以特定，大部分情况下，供役地并不特定，只要是与需役地有生态联系的土地均可。
4.权利存续的期限的不确定性。传统地役权因合意可以是有期限也可以是无期限，法律一般不做强制规定，但是一般情况下传统地役权的双方权利人都会为地役权设定一个期限。如我国《物权法》第157条规定地役权合同一般包括“利用期限”条款。而环境保护地役权一般没有明确期限的限制，只要存在公共利益的需要，政府或者公益部门不做撤销，就会一直存续下去。这意味着其一，附加在土地发展和使用权上面的限制不仅约束现行土地所有权人，甚至绑定了所有未来的土地主人。其二，政府和公益性环保组织必须负担永久的义务去实施环境保护地役权。
5.制度的着眼点在于公益性。传统的地役权仅仅是为实现权利人之间的便利而创设，环境保护地役权的目的在于通过限制供役地权利人权利的行使，最终实现保护土地，维护生态的终极目标。不同于传统的地役权，它在追求环境资源利用效率最大化的同时，又将环境资源的生态价值放在首位，以期实现环境资源的可持续利用。由此，公益性应是环境保护地役权最主要的特征。
（三）分类
按照不同的标准可以将环境保护地役权划分为不同的分类。按照环境要素的不同，环境保护地役权包括：环境保护地役权、采矿地役权、草原地役权、采光地役权、清洁汲水地役权。按照主体的不同，可以分为自然人环境保护地役权、单位环境保护地役权、区域环境保护地役权、国际环境保护地役权以及代际环境保护地役权。按照权利人行使权利所享受到的利益不同，可以分为环境资源开发利用地役权、环境享用地役权和环境资源保护地役权权。按照客体对象的特定与否可以分为一般环境保护地役权和公共环境保护地役权。(5)
（四）相关概念的比较
1.环境保护地役权与环境权
首先两者的概念和内涵的界定不同。环境保护地役权是保护权利主体的环境利益而在他人土地或其他不动产上所设定的负担。而环境权可以包括清洁空气权、清洁水权、风景权、环境美学权、宁静权、眺望权、通风权、日照权等权利，从其实质分析，环境权是一种对一定环境品质的享受权，环境权的内容应包括生态性权利和经济性权利。(6)其次由于环境权的直接客体是环境以及各种环境要素，对于环境权的保护，往往更多地从宪法和行政法的角度出发加以考虑，所以当环境权受到侵害时，考虑得更多的亦是公法上的救济。环境保护地役权归根结底是基于平等当事人之间的合意产生，所以在救济的时候往往考虑的是私法的救济。
2.环境保护地役权与环境保护相邻权
环境保护相邻权是指基于环境保护的客观要求而发生的一定范围内的相邻关系，是环境法律关系主体具体享受的权利和承担的相应义务。环境相邻也是作为环境权的直接体现而存在的，它同传统民法的相邻权有较大差别。二者的差别主要体现在：环境保护相邻权不是一项独立的民事权利，也不是一项独立的物权类型，其受到侵害后，不能直接以环境相邻关系为基础提起损害赔偿之诉，而应提起所有权的行使受到妨害之诉。而环境保护地役权是一项独立的用益物权，属于他物权的范畴，其受到损害之后，受害人可以直接提起环境地役权受损害的请求之诉。其次环境保护相邻权源于法律的直接规定，是对当事人利益需要的最低限度的调整，一般表现为无偿。环境地役权则是基于双方当事人的合同产生，它是对环境利益的更高满足，一般表现为有偿。
二、美国保护地役权制度的经验借鉴与总结
（一）美国保护地役权制度
1.保护地役权制度之概念
美国的《统一保护地役权法案》第1（1）条为保护地役权(Conservation easement)下了明确的定义，该定义将保护地役权视为一种非占有性权益，它限制或者要求保留或者保护不动产的自然的、景色优美或者开放空间的价值。具体是指供役地所有权人将土地的发展权让渡给受托人(政府或非盈利性环保组织)，从而获得税收减免或一定的补偿的权利，承担在一定期限里不得开发或不得允许他人开发该项土地的义务。
2.保护地役权的历史发展
19世纪80年代末用来保护 Frederick Law Olmsted's Boston 的绿化道路的相关资料被认定是第一个保护地役权的文件。20世纪30年代，美国国家公园也使用土地保护地役权来保护绿化道路。20世纪50年代，在威斯康星州也开始利用保护地役权来保护绿化带和滨江大道的土地。(7)早期保护地役权主要应用于为维护自然景观由联邦政府或州政府所购买的公路或风景名胜地的地役权。但是在当时除了这三个例子以外，保护地役权制度因为没有明确的法律授权，所以它的合法性一直备受质疑。从20世纪50年代中晚期持续到六七十年代后期，美国才出现了对土体保护地役权明确具体的法律授权。随着联邦税收减免制度的产生和发展，为保护地役权制度提供了便利的条件。同时国会制定的法律发展保护地役权提供了巨大的支持。其中包括1965年联邦公路美化法案，它为风景胜地的发展提供了资金的保障。此外大量的州也新设或增加了一系列相关的法令。(8)从Village of Ridgewood v. Bolger Foundation一案就能看出这些法令的支持，当时法院认为当一个土地所有者放弃一些永久性的土地权利去满足其他需求的时候，这时作为商品的土地变会受到有权利限制的影响，导致价值的减少，因此在评估有保护地役权限制的土地时，应当加入增设保护地役权目的的因素。(9)总之，保护地役权的发展与联邦政府和州政府的法律政策和税收制度优惠支持是分不开的。
1974 年，纽约萨福克县提出农业保护地役权购买计划，随后马里兰州、马萨诸塞州、新罕布什尔州分别于1977、1978、1979 年相继批准了这个计划。2002年，已有超过180万英亩( 约合7219 万公顷) 的私人农地通过这种方式得以保护，花费约20亿美元。在2002年颁布的农业法中，加大了对保护地役权购买计划的资助力度，放宽了资助条件，促进了这一措施的应用和推广。公众认为，这种方法对土地所有者具有经济吸引力，从而可以实现永久保护农地的目的。迄今为止，保护地役权购买计划已得到美国大部分地区的承认，成为保护私人农地免遭城市化蚕食的最受欢迎的方法。(10)
3.保护地役权具体实施
美国保护地役权设定的程序大体包括:对拟设定保护地役权的土地进行调查，以确定其是否符合保护地役权的设定目的和标准，并考察该土地权利人是否具有接受财产权受限的意愿。一旦决定设定保护地役权，须审慎衡量设定需支付的成本与效益之间的关系。在此基础上，土地权利人有权获得专业人员的咨询服务，以明确自身的权利和义务。在实际生活中，对土地的利用形式多种多样，设立保护地役权须全方位整合各种信息，确保将设定保护地役权的风险降至最低。例如，对于已设立抵押权的土地，必须以抵押权人放弃其优先受偿权为前提，才得设立保护地役权。设立过程中，双方当事人经反复磋商，在合理估价的基础上签订保护地役权契约，在通过主管机关审核后将结果予以公示。保护地役权设立以后，还应建立契约履行的后续监督机制。
保护地役权的权利获得有捐赠和买卖两种形式。其一是土地所有权人无偿地将该项土地的发展权(开发权)赠送给政府机构或非盈利性的环境保护组织托管，自己获得一定税收减免(包括财产税减免和遗产税减免)。其二购买地役权仅在特定情形下：土地所有人不能享有捐赠的税收减免优惠并且购买资金充足，而购买地役权要比购买土地本身便宜的多。大部分收入低下的土地所有权人则可以通过有偿转让的形式将其发展权出卖给非盈利性组织，其取得收入一般低于市场价收入，其差额部分相当于所得税减免。(11)
（二）国外经验的总结
1.注重政府和公众的参与
在美国，政府在农地保护中发挥的作用不可小视，在实施的地役权购买计划中由政府组织实施的占总数的一半以上。然而在我国，政府往往受到所谓的政绩评价的影响，只注重眼前的经济利益而忽视了长远的利益，对于环境保护的关注并不深刻。同时一部分人在经济与环境的选择之间由于利益的驱使，也只图个人的私利。笔者认为我们应借鉴国外的先进经验，进一步提高地方政府和公众保护环境的积极性。
2.良好的程序性规则是制度实施的重要前提
程序性规则是人们进行一定行为所必须遵循的步骤和方式。良好的程序规则设计有利于行为的过程和结果的有效性。从美国保护地役权的施行中可以看出，对于制度的操作有明确的规则，这样一种明确的规则有助于减少实践中的不确定因素，使得当事人明白自身的权利和义务，知道自身权益受损时的一种救济手段，同时也能对政府和相关机关的权力进行约束，防止权力滥用造成不必要的隐患。因此，笔者认为在我国环境保护地役权制度的设计中，必须认真的制定好程序性的规则，既能保障当事人的程序性权利，又能减少和预防矛盾和纠纷的发生。
三、制度移植借鉴可行性分析
尽管美国实施保护地役权制度的成效显著，但是受法的传统不同、环境政策迥异和土地产权政策等诸多因素的影响，我国不能完全照搬这一制度，必须立足自身情况，构建适合自身的制度。
（一）环境保护现实国情
我国目前处于社会经济高速发展的阶段，但是发展在很大的程度上却是一种粗放型的经济增长模式，许多地方以牺牲环境为代价来换取短暂的眼前利益。虽然我国环境保护虽然取得了积极进展，但环境形势严峻的状况仍然没有改变。主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，核与辐射环境安全存在隐患。生态破坏严重，水土流失量大面广，石漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失，危害群众健康，影响社会稳定和环境安全。未来15年我国人口将继续增加，经济总量将再翻两番，资源、能源消耗持续增长，环境保护面临的压力越来越大。因此任何能够保护环境的措施和制度对我国目前的情况而言是非常必要且可行的。
（二）符合可持续发展之要求
科学发展观要求发展要全面协调可持续，兼顾各方利益，实现人与自然的和谐发展。环境保护地役权在当事人双方协商一致的基础上建立起来的，是当事人之间自愿进行的妥协与协调，调和了双方在权利行使的过程中产生的矛盾与冲突，减少了环境纠纷，保障了各方权益的充分实现，为实现人与自然的和谐奠定了基础。环境保护地役权制度能够在现实的环境损害发生前，预测行为的环境后果并采取措施制止可能对环境造成损害，该原则要求选择环境风险程度最低的方式对环境资源进行开发与利用，最大可能实现稀缺性环境资源的可持续利用，以期达到保护和改善环境、促进人与自然的和谐、增进人类福利的目标。
（三）与现行政策和法律相吻合
党的十八大提出建设中国特色社会主义，必须实行五位一体的总布局，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程。同时“美丽中国”首次出现在党的报告中，也说明当前党和国家对于保护生态环境的倾斜。
在我国，环境保护地役权的特征体现在部分现有法律法规的规定中，比如《风景名胜区条例》第11条规定：申请设立风景名胜区的人民政府应当在报请审批前，与风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人充分协商因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿。此规定显然设立了一个环境保护地役权合同,即申请设立风景名胜区的政府应对因设立风景名胜区而受到损失的相关权利人给予补偿。此外在《中华人民共和国防沙治沙法中》也有类似的规定，可以说这一些法律法规正为实施环境保护地役权制度提供了法律的保障和依据。
（四）与现实实践呼应
虽然目前现实中并没有直接以环境保护地役权命名的合同，但是许多合同实质上已经是这一制度的体现。比如政府或非盈利性环保机构以保护环境、减少面源污染为目的与农民签订合同约定：农民在耕作过程中禁止使用或限量使用农药或化肥，同时获得政府一定数量的农业补贴。又如森林与野生动物类型自然保护区管理机构和周边社区约定，对保护区和周边土地的使用进行限制，以保护自然保护区的环境不被破坏，对自然保护区实行社区共管。此外林业部门与村民集体经济组织签订的退耕还林协议就是典型的环境保护地役权合同。
四、我国环境保护地役权制度构建
(一) 建立专门的环境保护地役权职能部门。
当前我国环境保护的一个现状就是部门分工不明确。在有利可图的环节和项目中，每一个部门“参与”的热情都非常高，在无法获取利益和承担责任的时候，部门之间又相互推搡。所以笔者认为应当设置专门的机构去负责这一制度的施行。比如在地方各级政府设立“环境保护地役权职能部门”，专门负责环境保护地役权制度的具体实施。职能部门的具体职责首先是评估土地和不动产的生态价值，以确定哪些土地和不动产上适宜设定环境保护地役权。其次是为供役地权利人提供专业咨询，对环境保护地役权制度的优越性进行宣传，并制作相关宣传手册下发给各种供役地权利人，使其明确自己的权利和义务。再次负责监督供役地权利人履行义务的情况，同时在供役地权利人的权益受到侵害时对其进行救济，当供役地权利人未履行或者未适当履行义务时，也负责相应的惩罚措施。
（二）相关制度的支持
1.立法层面的支持
目前我国在《物权法》中关于地役权制度的规定显然与当前制度衔接存在一些不适的地方，同时《环境保护法》等单行法律中也欠缺对这一制度的规定，因此我们建议在《物权法》中对这一制度增加一些原则性的规定，比如为了保护环境资源，提升环境资源利用效益，经当事人协商一致，可以设立环境保护地役权；其中国家（政府）为公共利益的需要可以依职权主动设置环境保护地役权。同时在《环境保护法》等单行法律中增加相应的条款，例如增加设置环境保护地役权的严格的程序性规则，对某些当事人自由约定取得环境保护地役权的权利义务以及当事人自由设定环境保护地役权的方法，以及对当事人的权利救济和惩罚措施进行详尽的规定，最终实现以立法的方式鼓励环境保护地役权制度的运用。
2.完善相关补偿机制
环境保护地役权制度一旦设立，必然会对当事人的权益造成损害，因此必须对当事人的损害进行补偿。补偿的对象主要是因为权利受到限制和权益受到侵害的当事人。补偿的方式以现金补贴为主，可以适当的援引税收优惠等方式。补偿的标准不能只考虑到当前的价值，应将资源的生态价值和社会价值纳入补偿标准的考核范围内，以某种资源的市场价值为计算基准，补偿时间应计算到未来一定期限内。
此外建立提高补偿标准的多元化筹措资金机制，扩大资金的来源。进一步完善以政府为主导，社会、市场等共同参与的补偿机制，是有效实施环境保护地役权制度的一个基础。应当改变当前由国家资金补偿的单一渠道和模式，实现政府和市场双重补偿，推动国家、地方政府、企业、非盈利组织参与的多元化补偿方式，
3.完善政府和公众参与制度
环境资源保护涉及社会、经济的各个方面，涉及每一个人，需要积极引导公众参与到环境保护中。在实践中，如在制定土地利用规划的过程中，多是政府官员、专家参与，而真正意义上的基层民众难得机会参与到规划编制过程中，民众少有机会参与其中。因此要逐步引进公众参与机制，采用适当的公众参与方法，让公众参与调整与分配。只有公众参与才能在真正意义上满足社会需求，制度的施行才有群众基础，制度的实施和落实才有可能得到公众的认同与支持。
(1)吴一博.环境保护地役权：环境资源的经济价值与生态价值之平衡.内蒙古农业大学学报（社会科学版）.2010年第6期.
(2)诸江、蒋兰香.环境保护地役权研究.求索.2008年第5期.
(3)曹树青.环境地役权研究.科技与法律.2006年第4期.
(4)石佳友.物权法中环境保护之考量.法学.2008第3期.
(5)曹树青.环境地役权研究.科技与法律.2006年第4期.
(6)顾向一. 环境权保护在我国物权立法中的体现. 2006 年全国环境资源法学研讨会年会论文集.
(7) James W. Ely, Jr. and Jon W. Bruce. The Law of Easements and Licenses in Land
(8) CONSERVATION EASEMENTS--A TROUBLED ADOLESCENCE
(9) Jeffrey A. Blackie. CONSERVATION EASEMENTS AND THE DOCTRINE OF CHANGED CONDITIONS
(10)张迪.颜国强.美国农业保护地役权购买计划及对我国的借鉴.国土资源情报.2004年第8期.
(11) Jeffrey A. Blackie. CONSERVATION EASEMENTS AND THE DOCTRINE OF CHANGED CONDITIONS