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环境公益诉讼集中管辖制度研究
录入时间:2019/8/20 12:10:51     浏览:165684

 

环境公益诉讼集中管辖制度研究
            ——以ZY市环境资源审判庭为样本
 钟  慧
 
一、我国环境公益诉讼的发展现状
(一)立法现状
     我国环境公益诉讼制度起始于环境司法案件带来的现实压力,立法探索过程体现出法律规范对社会现实问题的回应与关注。2005年的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》首次以官方文件的形式明确提出“推动环境公益诉讼”。[1]此后,随着各地环境污染案件数量的增多,地方开始具体就环境公益诉讼制度进行立法尝试[2]。地方司法机关针对环境公益诉讼司法案件发布的法律文件主要是为了解决环境公益诉讼案件的具体办理事项,因此带有较强的实践适用性。地方关于环境公益诉讼的司法和立法探索为推动公益诉讼制度在法律层面的确立起到了实质性的作用。
立法进程方面,2013年修订的《民事诉讼法》将环境公益诉讼明确规定为法定的诉讼事项,从法律层面确立了环境公益诉讼的法定地位。2014年《环境保护法》也将环境公益诉讼制度作为重要的修法内容予以规定,《环保法》主要明确了环境公益诉讼的起诉主体资格问题。2017年新修的《行政诉讼法》颁布,新《行政诉讼法》增加了检察机关提起行政公益诉讼制度,同时规定了环境行政公益诉讼制度。法律层面主要通过立法修订的方式对环境公益诉讼制度予以确立,并且初步形成了环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼两大诉讼类型。
司法解释方面,2015年民诉法司法解释发布,针对民诉法规定的环境公益诉讼的具体适用以及环境公益诉讼案件审理进行了细化。2015 年1月,最高院发布了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(简称《环境民事公益诉讼案件解释》),该司法解释针对环境民事公益诉讼案件的法律适用问题进行了专门解释。针对环境公益诉讼案件的管辖问题,2014年7月3日最高人民法院关于“全面加强环境资源审判工作有关情况”的的新闻发布会明确指出,根据《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,人民法院首先应以“适度集中”和“区别对待”为原则,在综合考虑环境资源案件数、案件疑难复杂程度、法院的审判资源配置强度以及审判法官审判能力等因素的情况下,合理确定三级法院环境资源案件的管辖布局。最高法《意见》第16条同时指出:“本着确有需要、因地制宜、分步推进的原则,建立环境资源专门审判机构。”[3]最高法关于建立环境资源专门审判机构对环境公益诉讼进行专门化管辖的规定,直接推动了各级法院系统关于环境公益诉讼案件集中管辖的落实和发展。
(二)司法实践
     1、环境公益诉讼管辖制度现状
环境公益诉讼案件的司法实践主要涉及到诉讼程序规则问题,其中,关于环境公益诉讼的管辖问题则是本文研究的重点。根据诉讼法的规定,管辖制度主要包括级别管辖和地域管辖。根据现有立法规定,可知我国法律规范关于环境公益诉讼案件的管辖主要规定了以下内容:
    第一,从级别管辖来看,立法确立了以中级法院管辖为原则的管辖制度。民诉法解释[4]规定了中级法院对于环境公益诉讼案件的管辖权,同时规定,发生管辖权冲突时,上级法院的指定管辖。《环境民事公益诉讼案件解释》关于环境公益诉讼案件的管辖规定则更为灵活[5],首先,环境公益诉讼案件原则上由中院管辖,但是,例外可由基层法院管辖;其次,经最高人民法院批准,高级人民法院可以指定部分中级法院对环境公益诉讼案件实行专属管辖。2018年的两高共同解释同样规定了环境公益诉讼案件由中级法院管辖的立法内容。
第二,地域管辖方面,立法主要确立了侵权行为发生地和被告住所地管辖为主的管辖规则。相关司法解释都规定,环境污染案件侵权行为地和被告住所地法院负有管辖权,并且,民诉法解释还针对海事污染案件由海事法院专属管辖。针对侵权行为地法院管辖,实践中极易产生管辖冲突的情形,因此,立法就该种情形规定了上级法院的指定管辖。同时,两高的司法解释规定,环境行政公益诉讼案件应当由被告机关所在地基层法院管辖。立法关于环境公益诉讼案件的管辖规定基本上沿用了民事诉讼和行政诉讼案件关于管辖的规则,并且在传统规则的基础上进行了灵活规定。
第三,关于环境公益诉讼案件的集中管辖。环境公益诉讼案件的集中管辖主要是由跨区域管辖和专门化管辖两项构成的。首先是关于环境公益诉讼的跨区域管辖,根据《环境民事公益诉讼案件解释》第7条的规定,环境民事公益诉讼案件可以实行中级法院跨区域管辖,但是该跨区域管辖需要满足:首先,由高级法院在本辖区内实施;其次,高级法院确定部分中级法院专属管辖环境公益诉讼;最后,必须得到最高院的批准。其次,关于环境公益诉讼案件的专门化管辖。最高法2014年发布的《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》是构建环境公益诉讼案件专门化审理机制的主要司法文件。根据最高法《意见》的规定,地方各级法院应当根据本级法院管辖区域范围内案件的情况设立环境资源专门审判机构。
从现有的管辖规定可以发现,我国法律层面尚未就环境公益诉讼案件实施集中专属管辖形成明确有效的法定规则,仅规定了环境公益诉讼的跨区域管辖的基本思路和框架,缺乏必要的操作性。法院内部体系方面的改革,从层面推动了环境公益诉讼案件的集中管辖的实质性实现,各级法院针对环境公益诉讼案件的专门化审理机构的建立有利于环境公益诉讼的集中化管辖。
2、ZY市中院环境公益诉讼案件管辖制度的司法实践
根据相关资料统计,ZY两级法院2017年1-7月共受理环境资源类案件71件(旧存13件),共审结56件,未结15件,结案率为78.87%。其中包括环境资源类刑事案件共受理14件(旧存1件),环境资源类民事案件共受理13件(旧存6件)和环境资源类行政诉讼案件共受理13件(旧存6件)。[6]为了实现对环境污染案件的集中管辖,实现良好的环境治理效果,ZY市中院在最高院和四川省高院批准的基础上设立环境资源庭专门审理环境公益诉讼案件。
ZY中院于2017年7月4日挂牌成立ZY市中级人民法院环境资源庭。按照最高法院要求,环境资源审判庭按照民事、刑事、行政“三合一”审理模式确定受案范围。主要职责为:审理破坏资源、污染环境和环境监管失职等涉及环境资源保护的刑事案件;与自然环境和资源相关的侵权责任纠纷、与资源有关的物权和合同纠纷民事案件;涉及生态环境保护、资源行政管理等的行政案件和非诉行政执行案件;对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益等提起的公益诉讼案件。同时指导各基层法院环境资源案件审判工作。[7]ZY市中级人民法院环境资源庭作为环境公益诉讼案件的专门审理机构,是ZY市中级法院具体践行立法关于环境公益诉讼集中管辖制度规则的具体措施。ZY市中级人民法院环境资源庭的成立主要负责对ZY市环境公益案件进行集中审判,并且,各基层法院也相应地设立环境资源庭专门负责本区域内环境公益诉讼案件的审理。
二、环境公益诉讼集中管辖理论问题探讨
(一)环境公益诉讼的界定
     公益诉讼制度作为和传统私益诉讼的对应制度,在欧美国家立法中得到充分地发展。公益诉讼以保护社会公共利益为诉讼目的,因此在诉讼目的与诉讼规则方面与传统诉讼模式相比存在不同的特点:第一,诉讼目的的差异。私益诉讼以特定主体权益的救济为目的,公益诉讼以保障不特定多数主体的公共利益为诉讼目的;第二,起诉资格的不同。私益诉讼以当事人是否适格作为审查诉讼起诉资格的具体标准,公益诉讼原则上对起诉主体范围不作特殊限制,仅应当从“公益受损标准”来审查起诉事项;第三,起诉事项的不同。和私益诉讼起诉内容不同,公益诉讼的起诉事项不仅包括既有的以及发生的现实损害,还包括未发生的具有发生可能性的损害事实。可以说,决定公益诉讼发生的核心即是对公共利益的判断,由于公共利益不能被绝对化地限定,因此,公益诉讼具有一定的司法弹性。
美国是世界上环境公益诉讼制度发展相对较为完善的国家之一,美国《清洁水法》是环境公益诉讼制度方面的典型立法。美国在环境公益诉讼方面形成的相关理论有两方面,一是公共信托理论,二是私人检察长理论。[8]美国的判例法和成文法都明确了公共信托理论在环境公益诉讼中的基本价值,具体是指社会公众在享受社会公共资源的同时对于社会公共事务享有相应的诉权。美国的私人检察长理论确立于美国纽约州工业联合会诉伊克斯案件[9],主要影响在于通过该理论拓宽了公益诉讼的起诉主体范围。美国环境公益诉讼经过长期的理论与实践发展,形成了较为成熟的理论体系与制度规则,对世界各国环境公益诉讼立法都产生了一定的影响。环境公益诉讼作为不同于传统三大诉讼的新型诉讼模式,具备以下特征,即预防性、公益性、原告主体广泛性、利益间接性及类型不确定性。[10]具体到环境公益诉讼的内涵层面,需要重点把握以下相关规则:
第一,环境公益诉讼目的的公益性。环境公益诉讼作为公益诉讼制度的具体制度,主要是针对环境保护领域损害公益的事项进行诉讼救济,因此,环境公益诉讼目的公益性具有特定的范围和含义;第二,环境公益诉讼的预防性。环境公益诉讼的预防性是指,环境公益诉讼的原告不以实际发生的环境侵权行为为限,而是只要认定行政机关或者相关行为主体的行为具有侵犯环境公共利益的可能性,就可以对其提起诉讼。[11]第三,环境公益诉讼主体的广泛化。环境污染案件产生的损害后果通常是及于不特定群体,因此,合理拓宽诉讼主体范围才能实现对环境保护的最大化救济;第四,环境公益诉讼类型的不确定性。虽然立法上多根据被诉对象的不同,将环境公益诉讼区分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼,但是具体到司法实践中,环境公益诉讼案件往往牵扯多方利益,错综复杂,难以准确对诉讼类型进行界分。
(二)环境公益诉讼管辖制度影响因素分析
管辖制度作为重要的程序规则,对于案件审理以及当事人权益的维护具有实质性的影响力。根据《民事诉讼法》的立法原理,确定案件管辖制度主要因素应当综合考虑审理法院、当事人以及社会影响力等各方面的情形,其中,有利于案件得到公正中立地审理是确定管辖的核心规则。环境公益诉讼案件管辖规则的确定同意需要受制于上述因素的限制,同时,由于环境公益诉讼案件本身具有的特殊性又决定了环境公益诉讼案件的管辖还应当在充分结合环境公益诉讼特殊性的基础上对管辖制度作出特殊规定。因此,对于环境公益诉讼管辖制度的设定应当在充分实现案件公正审理的基础上,体现环境公益诉讼案件的特殊性:
第一,环境公益诉讼案件的专业性要求。不同于一般的诉讼案件,环境污染事项涉及到对于环境侵权事实的认定和取证问题需要借助大量的科学技术手段进行辅助。单从案件取证方面来说,环境证据涉及物理反应、化学反应等,可能具有短暂性,一旦错过取证时间或者取证方法失当,可能导致环境证据被破坏甚至灭失,从而案件判决无法尊重客观事实。[12]环境公益诉讼案件对于审理法院的专业性能力要求较高,并且呈现出案件技术性难度较高的现实问题。环境公益诉讼案件对于专业化的科学技术依赖度高的问题是确定审理法院时必须考量的现实问题,因此,从法院体系来说,构建专业化的审理机构是解决该问题的有效途径。
第二,环境公益诉讼案件诉讼主体的特殊性。根据我国立法规定,环境公益诉讼案件诉讼主体涉及到检察机关、社会团体以及公民个人等类型,并且往往原被告双方当事人之间存在信息不对等的情形。从有利于当事人权益救济的角度来说,诉讼管辖制度的设立应当能够充分满足受害人的起诉和应诉,实现诉讼双方权益保护的相对均衡化。管辖制度通过规定地域管辖规则、级别管辖规则以及指定管辖等内容实现对当事人诉权的多元化保护。环境公益诉讼由于涉诉事项的公益性,涉诉主体多为多方主体,并且诉讼主体具有特殊的法律地位,基于此,环境公益诉讼管辖制度应当以有利于权益救济为原则,实现原则性和灵活性的统一。
第三,环境公益诉讼涉诉权益的社会影响力。环境污染属于社会公害行为,环境公益诉讼通常涉及到不特定多数主体的权益,具有较大的社会影响。因为环境侵权的以自然环境为对象实施的侵权行为这一特殊性,所以环境公益诉讼涉及的法益在空间上具有分散性和不确定性。[13]环境侵权案件具有较强的地域性特征,侵害事实发生在特定的区域范围内,因此从地域管辖的角度来看,采取特定区域[14]内法院管辖的规则更有利于对环境公益诉讼的审理。环境侵权行为涉及多项复杂领域与事项,涉诉主体也具有多元化特征,牵涉到的利益与纠纷更是难以进行具体量化,因此,在具体确定公益诉讼管辖制度时应当充分考虑到环境公益诉讼涉诉事项的复杂性以及涉诉权益的多方化问题。同时,公益诉讼案件产生的社会影响也是需要具体考量的因素,案件审判预期会产生的社会效果也是影响管辖法院选择的重要事由。    
三、环境公益诉讼集中管辖的必要性与可行性论证
环境公益诉讼集中管辖是指法院设立专业化的环境公益诉讼案件审理机构专门负责环境公益诉讼案件的审理。依据最高法院的司法文件对于环境资源案件管辖制度改革的规定,结合ZY市中院环境资源庭的司法实践,我国法院针对环境公益诉讼案件实施的集中管辖主要表现为相关法院设立环境资源审判机构专门审理环境公益诉讼案件。环境公益诉讼集中管辖的必要性与可行性论证主要是在结合我国司法体制现状基础上,结合域外相关制度经验展开:
(一)环境公益诉讼集中管辖的必要性-以我国司法体制现状为基础
1、有利于提升环境公益诉讼案件审理质量和效果
环境公益案件作为公益诉讼制度中的重点案件类型,环境公益诉讼案件涉及到环保领域的众多专业化事项,案情通常十分复杂,因此对于案件办理人员以及审理法官的专业判断能力要求较高。要实现环境公益案件的公正审理,必须要同时兼顾多方面的利益需要:既能够为受害人提供及时充分的救济,又能防止社会公众的权益受到侵害,还能够确保现代工业技术的健康发展。[15]基于环境公益诉讼案件的复杂化问题,我国司法机关应对环境公益诉讼案件显得力不从心,这一方面是受制于专业技术能力及条件的限制,另一方面则是由于先行的诉讼程序规则无法实现司法机关实现高效办案的需要。
要解决环境公益诉讼案件审理效果不佳的现实问题,就需要从具体的程序制度设计方面入手,具体到诉讼管辖规则来说,实施环境公益诉讼案件的集中管辖,可以集中和整合司法资源有效地对环境公益诉讼案件进行专门化审理。第一,集中管辖能够在一定程度上解决环境公益诉讼案件对于专业化技术的需求。通过确定特定法院对环境公益诉讼案件的集中管辖,可以最大化地整合司法办案资源,为环境公益诉讼案件的审理提供专门化的配套制度。此外,司法实践的不断发展也会进一步推动专业化的审理机构解决环境公益诉讼案件的能力,并且形成高质高效的审判经验。第二,集中管辖能够确保环境侵害纠纷解决的效率问题。环境污染案件往往涉及到错综复杂的利益链,因此,诉讼中可能会出现多方主体并存的情形,诉讼主体缺乏专业的法律判断能力,无法准确地判定管辖法院,因此,管辖争议在环境公益诉讼案件中表现得更为严重。加上,法院之间对于环境污染事实与结果认定的差异化,法院之间也常常因为管辖权问题产生异议,集中管辖可以通过事前规则的设定在一定程度上限定管辖法院范围,减少管辖权争议的发生,提升诉讼效率。第三,集中管辖可以推进环境公益诉讼案件审理的统一性。实践中,案件同案不同判的现实问题还比较严重,这主要是各个法院系统之间对于相互之间的案件审判尚不能形成良好地信息交流一体化,同级法院之间倾向于从各自的管辖范围和系统自身考虑进行“自行决断”,而不考虑案件审理的统一性问题。具体到环境公益诉讼案件,如果不能很好地保障案件审理效果的统一性,就会出现对环境公益保障的差异化,实质是对公共利益保护的不负责任。对环境公益诉讼案件进行集中管辖,能够将案件的审理控制在可控的范围内,可以最大化地实现案件审理的形式规范化和实质统一性,进而有利于司法公信力的形成。
2、有利于解决环境公益诉讼案件办理的现实压力
环境公益诉讼具体可以分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼,关于环境公益诉讼案件的管辖主要是以《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定的管辖规则为基础,结合相关司法解释的细化规定形成。以环境民事公益诉讼案件的管辖制度为重点来说,关于环境民事公益诉讼案件的管辖主要包括级别管辖和地域管辖规定,同时,针对环境公益诉讼案件的特殊性,法规还规定了环境公益诉讼案件的指定管辖、跨区域管辖和集中管辖等内容。从立法规定上来看,环境公益诉讼案件的管辖规则呈现出多元化的特点,并且现行规定给予起诉主体对于管辖法院一定的选择权。但是,立法关于环境公益诉讼案件的管辖规定整体上缺乏必要的逻辑性和体系性,不能很好地体现出对于公益保护的特点,同时存在具体规则可操作性缺乏的问题。根据立法关于管辖的规定,环境公益诉讼制度的管辖是需要充分考虑案件发生地法院系统的设置情形,也就是说法律规则不能讲管辖法院进行有效的限定,极易导致管辖冲突问题。现有立法关于环境公益诉讼管辖的规定主要存在以下问题:首先,不能很好地平衡法院对案件的审理认为,造成某些法院案件审理压力过大;第二,起诉主体对于管辖法院具有较大的自由选择权,家具法院管辖权冲突问题,不利于公益诉讼案件维护公共利益目的的实现。集中管辖制度的确立,通过对管辖法院的确定化,首先有利于更好地实现对公益的保障和维护;其次,集中管辖制度能够有效地解决管辖权冲突问题,节省司法资源。
(二)环境公益诉讼集中管辖的可行性-以域外相关制度为视角
1、美国专属管辖制度
美国通过《清洁水法》、《噪音管制法》和《安全饮用水法》等相关法规的制定颁布,发展和形成了较为完备的环境公益诉讼制度。在环境公益诉讼的管辖制度规则方面,美国形成了较为成熟的专属管辖制度。根据《统一环境执行法》的规定,伏蒙特州范围内发生的环境诉讼案件都由州环境法院专属管辖。该州环境法院受理的环境诉讼案件主要有三类:一是由环境行政主管机关提起的行政执行案件和其他案件,主要是该州自然资源管理局提起的环境执行案件;二是对行政主管机关的行政行为提起司法审查的诉讼,主要针对该州自然保护局的行政行为而提起;三是对环境行政行为和决定提起的申诉。此外,伏蒙特州环境法院也受理公民、法人或者组织提起的关于行政机关的环境行政公益案件。[16]伏蒙特州通过设立专门的环境法院对环境公益诉讼案件进行管辖审理,能够充分实现环境公益案件审理的专业化。此外,美国诉讼制度中关于环境公益诉讼形成的特殊制度还包括“长臂管辖”规则,长臂管辖是美国民事诉讼法领域中一项重要制度,它是指当非法院地居民与法院地间存在某种限度的联系,同时原告提起的诉讼又产生于这种联系时,法院对于被告所主张的管辖权。[17]美国的“长臂管辖”规则其实质属于一种特殊的地域管辖类型,也可以视为是一种跨区域管辖,但是该种管辖规则的适用具有严格的前提条件。
2、澳大利亚专属管辖制度
澳大利亚针对环境案件的管辖同样是通过设立专门性的审理法院来进行专属管辖。澳大利亚的新南威尔士州是世界上最早设立土地和环境专门法院的地区,该地区在1980年就设立了土地和环境专门法院,从层级上看,土地和环境专门法院是地方高级法院,目前该地区在环境类案件的审理上,已经形成了较为成熟的程序规则体系。[18]根据有关法律规定,州内几乎所有的环境纠纷案件,土地和环境专门法院都有管辖权。而且,根据诉讼规则,该法院对下列案件具有排他管辖权:(1)针对环境规划、或者与环境规划有关的上诉案件;(2)在土地征收过程中,涉及土地鉴定、评定和补偿等问题;(3)民事执行过程中涉及环境规划、资源开发等事宜,对行政主管机关所作出的行政决定提起的司法审查;(4)采矿纠纷;(5)涉及环境保护的简易刑事案件等。[19]澳大利亚是以州作为司法管辖单位,通过设立专门性法院来对环境案件进行专属性管辖。
通过具体考察美国和澳大利亚关于环境案件的专属管辖制度可以发现,域外国家倾向于设立专门性法院来具体管辖环境相关案件,专门性法院对于环境案件的管辖具有排他性和强制性,排除了起诉主体对于案件管辖的选择权。可以说,国外立法关于环境案件的专属管辖属于发展程度较为成熟的管辖模式,这主要是因为国外环境公益诉讼起步早并且发展相对成熟的原因。
四、我国环境公益诉讼集中管辖制度存在的问题及完善措施
(一)我国集中管辖制度存在的主要问题
1、我国现有的集中管辖模式
随着环境公益诉讼的确立,与环境公益诉讼相配套的管辖制度的司法探索也在不断推进。根据立法规定以及相关司法解释,各地方法院积极探索构建环境公益诉讼的集中管辖制度,结合各地的相关探索实践可知,我国现有的集中管辖模式主要体现为:
第一,法院内部设立环境资源案件专门性审理机构。根据最高法关于法院就环境案件审理管辖制度改革的规定,各地方法院结合当地特点积极探索和推进地方法院环境公益诉讼案件集中管辖制度。例如:2007 年,贵阳市中院建立环保法庭,2008 年,无锡市中院和昆明市中院相继设立环保法庭,截至目前,全国过半数省份法院系统都已经建立了环境资源审判庭。环境资源审理机构的建立是在法院体系内部实施的管辖机制改革,主要目的在于整合司法资源,实现对环境公益诉讼的集中管辖和审理。第二,跨区域范围的集中管辖制度。跨区域管辖主要是指以省级行政区划为单位,在省高院的指导下,各下级法院通过确定特定法院对环境案件的跨区域管辖。例如,贵州省高院在清镇市法院设立专门的环境保护人民法庭对环境案件实施跨区域管辖,2014年无锡两级法院也开始实施环境资源案件集中管辖模式,具体体现为,无锡市锡山区人民法院环保合议庭负责审理无锡锡山、惠山等三个区的各类环保案件,由无锡市滨湖区人民法院集中管辖滨湖、开发区等四个区的环境案件。[20]
2、集中管辖主要问题表现
地方各级法院积极探索建立的环境案件集中管辖制度是在环境公益诉讼案件存在的现实压力之下对管辖制度作出的具体改革,集中管辖对于解决环境案件审理难题具有积极意义,但是,以ZY市中级人民法院环境资源庭为代表的集中管辖制度仍存在一些不足与问题:
第一,法律依据缺乏。由于《民事诉讼法》及相关司法解释并未就环境公益诉讼集中管辖制度作出明确规定,集中管辖的法定依据限于司法机关的司法解释和司法文件层面,因此,各级法院实施集中管辖制度存在法律依据不足的问题。例如,贵州省在关于环境民事公益诉讼案件的有益探讨中逐步实施目前统一的环境民事公益诉讼案件的集中专属管辖。但这项新型的环境民事公益诉讼案件的管辖方式的探索在我国现行法律规范中并没有明确的规定。[21]由于缺乏明确的法律依据,因此,各地的具体集中管辖制度不能形成统一的规则,各地法院的集中管辖制度带有极大的自主性。第二,集中管辖制度对于案件审理具有一定的负面作用。首先,集中管辖增加了审理法院的案件压力。以ZY市中院环境资源审判庭为例,根据ZY市中院环境资源审判庭受案范围的规定可知,该法庭承担了环境公益诉讼相关的民事、行政以及刑事案件的审理,案件类型和数量都较多,容易加剧办案人员的压力。其次,集中管辖制度涉及到跨区域管辖,一定程度上造成了案件审理和执行的困难。集中管辖中如果存在跨区域管辖的情形,一方面会加重某些起诉主体的诉讼成本,另一方面,审理法院也需要面临案件的跨区域调查取证以及执行等问题。
(二)完善我国集中管辖制度的相关思考
   针对我国环境公益诉讼集中管辖制度存在的现实问题,可以尝试从以下方面进行完善:
1、立法上对规则内容予以明确和细化
针对环境公益诉讼案件集中管辖立法依据不足的问题,我国应当在法律层面对环境公益诉讼集中管辖制度的具体内容进行明确规定,并且应当出台配套的细化规定,具体而言包括,首先,明确各级法院环境案件审理机构的法定地位和受案范围。司法实践中,各地方省高院及相关中院和部分基层法院积极建立专门化的环境案件审理机构作为审理环境案件的专门性机构,但是,关于该专门性审理机构的法定地位和受案范围缺乏统一的法定依据。因此,法律及相关司法解释应当就次作出专门性规定,明确各级法院中环境案件的专门审理机构的地位属性、人员配备以及受案范围等内容。其次,应当就跨区域管辖规则进行细化规定。民诉法解释有涉及到环境公益诉讼案件的跨区域管辖规定,但是,民诉法的规定过于原则,缺乏操作。因此,立法应当就跨区域管辖制度进行细化规定,明确高院在跨区域管辖中的法定职责、中级法院的具体选择标准以及跨区域的具体操作等内容。再者,注重集中管辖制度和一般管辖规则的衔接和适用问题。立法还应当就集中管辖制度与一般管辖制度之间的具体衔接和适用问题进行明确化规定。集中管辖制度如何较好地与一般管辖规则相契合,形成完善的管辖规则,并且最大化地便利当事人起诉以及有利于案件审理,这些都是立法应当充分考虑的问题。
2、环境公益诉讼专属集中管辖模式的构建
我国法院构建的集中管辖制度模式主要集中在法院内部对于案件审理的分流层面,即集中管辖程度不高,对于环境案件的集中治理力度较小。并且,由于跨区域管辖制度和专门化审理机构审理模式的杂糅式存在,使得各地环境案件管辖体制过于碎片化,进一步完善我国现有的集中管辖制度应当从以下方面入手:
第一,确立环境公益诉讼专属管辖制度。我国立法尚未确立环境公益诉讼案件的专属管辖制度,因此,环境公益诉讼案件的管辖主要取决于起诉主体的选择和一般诉讼规则的规定,这就容易导致环境公益诉讼案件管辖法院的不确定性。环境公益诉讼案件从本质上来说属于公益诉讼,其根本任务和目标在于实现公共利益的保障。确立环境公益诉讼案件的专属管辖,可以将案件的管辖主导权置于司法机关一方,因而更有利于公益的实现。立法应当结合级别管辖和地域管辖的相关规定,合理设定环境公益诉讼专属管辖法院。
第二,合理优化跨区域管辖制度
目前,我国环境资源案件集中管辖仅限于省、自治区、直辖市的行政区划内,主要包括省内跨市的集中管辖和市内跨辖区的集中管辖,对于跨省级行政区域的环境纠纷[22],现有的跨区域管辖制度不能很好地适用于司法实践。在现有制度基础上对跨区域管辖制度进行优化,应当明确跨区域管辖法院的层级和地域范围,也就是应当明确规定哪些层级法院可以实施跨区域管辖以及哪些区域实施跨区域管辖是合法的。此外,跨区域管辖还应当与环境公益诉讼的专属管辖相适应,应当将跨区域管辖法院作为专属管辖的配套制度。
第三,提升专门审理机构的办案能力
各级法院环境资源审判庭或者环保法庭的建立使得环境案件能够得到集中化地专业审理,但是,专门性审理机构是否具备相应的办案能力则是需要思考的现实问题。为了提升专门审理机构的办案能力,应当从人员配备、组织体系以及审判程序规则等方面探索适合案件审理的有效机制。应当加强法官职业能力与素养的培养,形成环境案件专业化的审理人员群体,同时,可以通过积极构建案件资源库、专家学者座谈会以及实务办案人员交流等多种模式提升环境法庭的实践审案能力。
结 论
环境公益诉讼由于环境公害行为引发,并且肩负着维护公共利益的社会使命,因此环境公益诉讼在起诉主体、受案范围、管辖制度以及案件审理等具体规则方面都与传统诉讼模式存在较大差异。环境公益诉讼集中管辖制度是针对环境公益诉讼案件的特殊需要而形成的司法体制改革成果,体现了司法的能动性。环境公益诉讼集中管辖制度主要解决了环境公益诉讼案件审理的专业化和地域影响特定化的问题,有利于对环境侵害纠纷的集中解决和环境问题的高效化整治。环境公益诉讼集中管辖应当充分结合我国司法体制改革的现实问题,在我国司法体制框架内探索更为优化的途径。
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 


[1] 刘芳:“我国环境公益诉讼的现状分析与完善建议”,载《学习与实践》2016年第1期。
[2] 2007年起全国多省市建立环境公益诉讼制度,贵阳、无锡、昆明等地陆续出台了地方性法规。例如贵阳市中院2007年发布了《关于贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定》,无锡市中院和无锡市检察院2008年出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》等。2009 年云南省高院组织讨论通过了《全省法院环保审判建设及环保案件审理工作座谈会纪要》,成为云南省审理环保案件,包括环境公益诉讼案件的“审判指南”。
[3] 陈卫刚:“环境公益诉讼管辖制度研究”,来源:http://cqfy.chinacourt.org/article/detail/2017/01/id/2509874.shtml,访问日期:2018年6月17日。
[4] 《民诉法解释》第二百八十五条 ,公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖,但法律、司法解释另有规定的除外。 因污染海洋环境提起的公益诉讼,由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院管辖。 对同一侵权行为分别向两个以上人民法院提起公益诉讼的,由最先立案的人民法院管辖,必要时由它们的共同上级人民法院指定管辖。 
[5] 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条 ,第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。 中级人民法院认为确有必要的,可以在报请高级人民法院批准后,裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。 同一原告或者不同原告对同一污染环境、破坏生态行为分别向两个以上有管辖权的人民法院提起环境民事公益诉讼的,由最先立案的人民法院管辖,必要时由共同上级人民法院指定管辖。 第七条 ,经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况,在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。 中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定。
[6] 资料来源:成都市中级人民法院行政赔偿团队发布的《2017年1-7月成都辖区环境资源审判工作总结》。
[7] 资料来源:成都市中级人民法院行政赔偿团队发布的《2017年1-7月成都辖区环境资源审判工作总结》。
[8] 张颖:“美国环境公共信托理论及环境公益保护机制对我国的启示”,载《政治与法律》2011年第6期。
[9] Associated Industries of New York State, Inc. v. Ickes,134 F.2d 694(1943).
[10] 孙凤:“关于建立我国环境公益诉讼制度的思考”,载于《法制与社会》2016 年第 1 期。
[11] 穆银伟:《检察机关提起环境公益诉讼的制度思考及实践探索——以 W 市检察机关开展环境公益诉讼
试点工作为视角》,吉林大学 2015 年硕士学位论文。
[12] 李影翠:“环境民事公益诉讼的管辖权问题研究”,载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2016年第1期。
[13] 参见蔡守秋:“结合案例看环境公益诉讼的特点与识别标准”,载《中国环境法治》年第1期。
[14] 主要是指最高法2014年发布的《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》。
[15] 郭翔:“ 论环境民事诉讼的地域管辖”,载《河北法学》2008年第(2)期。
[16] 李东阳:《环境民事公益诉讼特别程序规则若干问题研究》,江西理工大学2017年硕士论文。
[17] 郭玉军、向在胜:“网络案件中美国法院的长臂管辖权”,载《中国法学》2002年第6期。
[18] 李东阳:《环境民事公益诉讼特别程序规则若干问题研究》,江西理工大学2017年硕士论文。
[19] 资料来源:http://www.lec.lawlink.nsw.gov.au/lec/types_of_disputes.html,c=y,浏览日期:2018年6月17日。
[20] 周殿:“论环境民事公益诉讼若干程序问题”,苏州大学2017年硕士论文。
[21] 张俊: “环境民事公益诉讼集中专属管辖制度研究——以贵州省清镇市生态保护法庭的司法实践为视角”,贵州民族大学2017年硕士论文。
[22] 水作为一种环境要素具有明显的流域特征,因而水污染也具有流域特征,不以行政界线为限,在水污染方面,多数的水污染纠纷属于跨省级的环境纠纷,如 2005 年松花江水污染事件,污染从吉林省、黑龙江省并进入俄罗斯领域;2007 年太湖蓝藻事件,污染影响江苏、浙江、上海、安徽;2015 年 11 月,甘肃陇南锑污染事件,跨越甘肃和山西两省。在大气污染方面,空气是流动的,大气污染能进行长距离传输,所以易造成跨省、市的大气污染。—参见张世秋:《京津冀一体化与区域空气质量管理》,《环境保护》2004 年第 17 期。

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